"取消土地供應雙軌制”進入倒計時

國土資源部近日透露，我國將逐步擴大有償使用國有土地的覆蓋面。國家土地副總督察甘藏春表示，土地資源配置的最終目標是取消土地供應雙軌制，提高土地供應和調控能力。
     展望未來，取消雙軌制的過程和最終取消，將會對市場產生怎樣的影響？本報記者兵分四路，從北京、上海、廣州、深圳帶來最新的市場解讀。
     “定向出讓”面臨考驗
     協議出讓是否合法仍待政策進一步明確
     國土部提出逐步擴大有償使用國有土地的覆蓋面，最終取消土地供應雙軌制，此舉被認為是市場經濟改革在土地領域漸進深水區，并有望引發進一步的利益博弈。
     深圳市世聯土地房地產評估有限公司執行董事羅守坤在接受采訪時認為，這場利益博弈的主體不是企業，而是地方與中央政府。
     作為率先實行土地有償使用的城市，深圳在國內第一次把土地由資源變為資產，作為商品可以買賣。在此基礎上，深圳開創性地實行經營性土地的招拍掛，使得房地產市場全面建立，實現了土地的有效利用和土地價值的回歸。
     但從1987年12月1日深圳率先敲響土地使用權出讓“第一槌”至今，深圳國有土地出讓經歷了數次調整變革，但土地招拍掛制度卻遭遇到不小的現實考驗。
     目前，深圳土地儲備量和土地供應堪稱捉襟見肘，去年住宅用地供應量僅相當于北京的3%,天津的4%,南京的21%,廣州的16%。除公益性用地采取劃撥供地外，深圳包括供應用地在內的土地供應基本都實施有償使用，但有償出讓方式仍備受詬病。
     由于新增土地量越來越少，深圳從2007年以來逐漸興起一種很特殊的土地出讓方式，這種土地出讓方式表面上依然是公開的招拍掛，但實質上，對競買人資質設置了許多限制性條件。通常情況下，這些地塊最終全部都只有一家競買人參加，競買人全部都是國內知名企業，全部都是底價成交，地塊大部分都被作為競得人的企業總部。
     這種供地方式被俗稱為“定向出讓”，實質為政策性用地，主要限定在被定位做城市CBD的商業辦公地塊，以及少部分用來做扶持產業的配套居住的住宅地塊。
     公開資料顯示，深圳去年房地產開發的居住用地供應中,有4塊地通過掛牌和拍賣方式出讓,而協議出讓或定向出讓的有33宗。今年以來，深圳以招拍掛方式出讓的土地更是屈指可數，多數用地均采取協議或定向出讓方式。
     羅守坤認為，盡管土地協議出讓也屬于土地有償使用，但這并非是公開市場操作方式，無可避免地帶來很多不公和利益輸送。
     不愿透露姓名的深圳某大型上市房企董秘向本報表示，實際上國內房地產用地基本都已經采取了招拍掛方式拿地，未來取消土地供應雙軌制并不會對房地產企業產生太大影響。
     但該董秘強調，取消土地供應雙軌制一定程度上是為了解決土地使用的不公平問題，但土地有償出讓同樣面臨諸多難題。他表示，公司近兩年在深圳土地市場收獲甚微，一方面因為是土地供應量不斷減少，另一方面是很多土地定向出讓把部分開發商擋在門外。
     值得關注的是，深圳去年12月1日開始實施的《深圳市城市更新辦法》中，對土地的協議出讓方式給予放行。業內人士解讀認為，取消土地供應雙軌制意味著未來土地供應將以招拍掛方式為主，協議出讓是否合法仍待政策進一步明確。
     根據《深圳市城市更新辦法》，包括舊工業區、舊商業區、舊住宅區、城中村及舊屋村等區域的更新在內，原權利人可作為更新改造實施主體,改造項目無需由發展商實施,同時政府鼓勵權利人自行改造，而不用一定經過“招拍掛”的方式。
     對于自行改造的項目，實施主體在取得城市更新項目規劃許可文件后,可與市規劃國土主管部門簽訂土地使用權出讓合同補充協議或者補簽土地使用權出讓合同，土地使用權期限重新計算。這些規定均被視為政府對土地協議出讓方式的默許。
     具體執行面臨諸多不確定因素
     目前市場頻現將公共設施放入經營性用地中捆綁出讓
     取消土地雙軌制，對上海商品住宅市場的影響或十分有限。同時，具體執行層面也還存在諸多不確定因素。多位業內人士在接受采訪時做出上述表示。
     中國土地估價師協會副秘書長、中國人民大學商學院副教授俞明軒指出，此消息意味著，以后政府行政辦公用地，能源、電力等行業用地，學校、醫院、博物館等使用土地也要通過招拍掛形式有償出讓。
     不過，滬上有開發商代表認為，對于開發商來說，參與競拍的經營性用地幾乎都是招拍掛形式，因此判斷取消雙軌制對市場影響應該不大。
     同策咨詢研究部總監張宏偉認為，未來如果取消了雙軌制，對商品住宅市場的影響可能不會太大。“對于地價來說，則要和整個市場的供應形勢聯系起來。”他指出，目前土地新增供應依舊從緊，供求關系導致地價還維持一個比較高的水平。因此即使取消雙軌制，由于增量土地數量有限，對地價影響也不會很大。
     而對于政策的具體執行層面，業內人士普遍表示，還存在諸多不確定性因素。
     陳晟認為，取消雙軌制以后，針對商業性用地和公共設施用地應該還有不同的處理方式，具體的方式方法還是不明確，都還有可以探討和優化的空間。“擴大有償使用可能更多的還是體現尊重土地價值的原則，使得整個土地的供應和調控的能力都加強。我覺得總體的原則是沒有錯的，但要實現還需要一個長期的過程。”
     上海中原地產研究咨詢部總監宋會雍預計，取消免費劃撥是第一步，但并不見得馬上就市場化。
     目前來看，市場中有一種出現頗多的操作形式，即是將公共設施放入經營性用地中捆綁出讓。以去年9月出讓而長風11號西北地塊為例，在早前的土地出讓書就要求，競得人在地塊內6785.3平方米的教育用地上代建幼兒園，建筑面積約6030平方米，建成后由政府無償收回土地使用權和地上建筑物。
     開發商：所有經營性用地都應統一出讓
     盡管廣州的大部分經營性用地都采取了公開出讓的方式，但目前市場上用于房地產開發的劃撥土地依然存在。
     有業內人士透露，相當多企事業單位名下仍擁有大量政府劃撥用地，近兩年，一些單位正借保障性住房的名義進行住宅開發。
     日前，有消息顯示，廣州地鐵公司、廣州建筑集團、廣州市政公司、番禺海關、華南理工大學等8家單位將利用自用土地建設13395套保障房，其中公租房和廉租房這類租賃型保障房總共有10235套，占了絕大多數，但仍有3160套經濟適用房。
     廣州市住房保障辦公室有關負責人日前表示，所有保障房都將“只租不售”，對于上述單位自建房最終是否在市場上流通，目前還不得而知。
     “很多有背景的單位依然享受了一定數量的政府劃撥用地。”廣州一位業內人士稱，例如廣州幾大制造企業，以及部分高校以及科研機構，其針對職工內部銷售的自建房用地，大多來自政府劃撥。
     廣州市政協委員、廣州市新城市房地產董事長曹志偉認為：應該有兩個標準來判斷土地是否應該公開出讓，而非劃撥。一是土地是否具備經營性質；二是土地是否可以在二手市場上轉讓。如果具備兩個條件中的任何一條，都應該納入公開出讓的統一渠道。
     曹志偉表示，保障性住房用地也不應該由政府劃撥，因為保障房也是有經營收益的，限價房和經濟適用房用于出讓，公租房也是有租賃收益的。
     廣州市社科院科研處處長彭澎表示，如果取消土地出讓雙軌制，有利于規范土地市場，避免地方政府在土地資源上的浪費。但同時，也會助推地價上漲。
     在他看來，過去一些公用事業用地不經過招拍掛，征地成本極低，被征農民所獲得的補償也較低。但未來這些用地也公開出讓后，農民將擁有更大議價空間，從某種程度上有助推地價上漲的作用。
     土地市場化程度將更高
     目前土地管理方面最大的隱患是小產權房
     土地雙軌制，即不同用途的國有土地采用兩種不同的方式供應，一種是無償使用的劃撥方式，另一種是招標、拍賣、掛牌的有償使用方式。
     早在2004年3月，國土資源部、監察部就聯合下發了《關于繼續開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執法監察工作的通知》，要求從2004年8月31日起，所有經營性的土地一律都要公開競價出讓，此前盛行的以協議方式出讓經營性土地的做法被正式叫停。
     從那時開始，包括住宅、商業等在內的經營性用地全部采用招拍掛的方式入市交易。
     中國土地勘測規劃院副總工程師鄒曉云表示，國土部提出土地資源配置的最終目標是取消土地供應雙軌制，意味著無償使用的土地數量要盡量縮減到最小，無疑在重新強調土地出讓政策的改革方向。
     “目前開發商參與的經營性用地出讓已經全部采用招標拍賣掛牌的方式出讓，因此取消土地雙軌制對開發商來說并沒有什么影響。”SOHO中國董事長潘石屹表示。
     “現在只有經營性用地采用招拍掛的方式出讓，但一些介于經營和非經營中間的土地，仍然是通過非市場化的劃撥方式供應。”中國人民大學土地規劃研究中心主任嚴金明舉例說，目前基礎設施用地、科教文衛體用地基本都是劃撥供應。
     據嚴金明介紹，與招拍掛出讓的經營性用地相比，采用劃撥方式供應的土地比例并不算小。“而按照國土部的思路，未來這些占據重要比重的土地出讓，都要采用透明的有償出讓方式，只有軍事、國防、外交、保障房等純公益性質的土地才能繼續采用劃撥的方式”。
     盡管對于開發商的影響并不大，但嚴金明認為，取消土地雙軌制對于整個土地市場而言意義重大。
     “一方面會增加國有土地的收入，防止土地的國有資產流失。另一方面，會使土地市場的競爭更加公開透明、公平合理，從市場機制上防止腐敗現象的產生。”嚴金明認為，未來土地的市場化程度必然會更高。
     不過，嚴金明也坦言，國土部對于這項改革并沒有提出時間上的目標，其執行起來也還有一個過程，相應的政策都要進行一些調整，涉及比較復雜。
     “其實整個土地在管理方面還是非常軟弱的。”潘石屹認為，這從國土部清理閑置土地的力度以及對于小產權房的處理中可見一斑。“其實除了土地供應公開透明之外，現在土地管理方面最大的隱患是小產權房，年年說，但年年都還在建設，如果處理不好的話，將是一個特別大的問題。”